Новые правила игры на рынке госзакупок в России вступают в действие с 1 октября. Это только часть грандиозной реформы отрасли, цель которой – тотальная цифровизация тендеров. По новым правилам, все участники госзакупок должны будут размещать свои предложения исключительно в электронном виде. И если до сих пор в электронном виде оформлялось 60% закупок, то теперь подобным образом тендеры будут вестись на все 100%. Правда, пока госзаказчики играть по этим правилам будут на добровольной основе, а с 1 января 2019 года это станет для них обязательным.
Однако эксперты высказывают опасения, что поспешность реформирования и форсирование событий может привести к коллапсу на рынке. В частности, с 1 октября все поставщики услуг должны будут иметь в банках спецсчета «для размещения средств обеспечения заказов на участие в госзакупках». Как это будет осуществляться на практике, пока мало понимают не только предприниматели, но и банки – лишь несколько обладают такой информацией. Зато уже понятно, что это «удовольствие», которое до сих пор было бесплатным, теперь станет платным. А значит, бизнесу придется внести еще одну статью в расходы на участие в госзакупках. Перечень их и так довольно велик, а риски огромны.
Добросовестным предприятиям на торгах приходится конкурировать за копейки прибыли, а то и вовсе «уходить в минус» только ради того, чтобы производство не останавливалось. Бюджетники часто вынуждены выбирать товары и услуги, ориентируясь только на цену, выбирая самую низкую. А от этого может пострадать качество поставляемых продуктов, в том числе в детские сады, школы, больницы и прочие социальные учреждения.
Да, рынок – материя безжалостная и съедает слабых. Но при этом никто не отрицает, что госзакупки и коррупция – понятия если не синонимичные, то очень схожие. Потому и внимание к ним общественности все пристальней, скандальные разоблачения следуют одно за другим, дело аж до дуэлей дошло. Но если отбросить лирику, то проблема с коррупцией в госзакупках – проблема общемирового масштаба. Только если ее доля в западных странах составляет 3–10%, говорят эксперты, то в России это 85–90%. При этом всего несколько лет назад, отмечают они, речь шла о 100%, с тех пор удалось достичь невероятного прогресса – 10–15% госконтрактов отдается на откуп добросовестным конкурентам, компаниям, готовым конкурировать ценой и качеством товара. Воевать с коррупцией бесполезно, считают специалисты, но лечить ее можно. Вместе с экспертами «Профиль» попытался составить анамнез госзакупок и обзор их терапии.
Анатомия госзаказа
Госзакупки регулируются двумя федеральными законами. Один (44‑ФЗ) регламентирует контрактную систему в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения непосредственно государственных и муниципальных нужд. Второй (223‑ФЗ) то же самое определяет для компаний с государственным участием. Есть несколько процедур, по которым могут проводиться тендеры. Это открытые и закрытые, одно- и двухэтапные конкурсы, электронные и закрытые аукционы, а также запросы котировок и предложений. Всего существует около 180 электронных площадок для проведения закупок, есть у них и своя ассоциация.
Эффективность госзакупок каждые полгода и ежегодно оценивает Минфин, руководствуясь в своих публичных отчетах сведениями Единой информационной системы (ЕИС), Федерального казначейства и Федеральной антимонопольной службы (ФАС).
«По мнению антимонопольного органа, под эффективностью закупок следует понимать не что иное, как закупку товара, работы или услуги наилучшего качества по наилучшей цене, ставшей возможной благодаря конкуренции на конкурсе или аукционе», – сказал «Профилю» заместитель руководителя ФАС России Алексей Доценко.
В качестве иллюстрации ситуации с госзакупками он привел данные отчета Минфина за первую половину 2018 года. Так, самым распространенным конкурентным способом определения поставщика по-прежнему остается электронный аукцион. Его доля от общего количества размещенных извещений – 57,3%. А стоимостной объем электронных аукционов составил 71,4% от общего объема размещенных в ЕИС извещений. При этом количество извещений на электронном аукционе выросло на 2,6% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, а на открытых конкурсах – на 15,4%.
Средняя цена одной объявленной закупки – около 2,3 млн рублей, и эта сумма выросла значительно, на 16,7%. Всего по итогам полугодия было заключено 1,81 млн контрактов общим объемом 3,27 трлн рублей, это на 1 трлн больше, чем за первую половину прошлого года. На 21,6% выросла и средняя цена контракта, сейчас она составляет около 1,8 млн рублей. За отчетный период на госзакупках казне удалось сэкономить 158,3 млрд рублей.
В среднем на аукционах снижались цены по контрактам на 5,82%, на открытых конкурсах – на 7,14%, на конкурсах с ограниченным участием – на 2,26%. «Наибольшая экономия на одной закупке, достигнутая по итогам проведения электронного аукциона, составила 130,8 млрд рублей, открытого конкурса – 14,04 млрд рублей, – подытожил Алексей Доценко. – Таким образом, система госзаказа позволяет эффективно расходовать бюджетные средства, закупая товары, работы и услуги на конкурентной основе».
Аукцион для чайников
Всего с 2011 года, по данным ЕИС, с государством наторговали на сумму 48,7 трлн рублей. Топ‑10 госзакупок по денежным объемам по результатам прошлого года составили такие сферы, как автомобильные дороги и автомагистрали (1,18 трлн рублей); здания и работы по их возведению (515,7 млрд); лекарственные препараты и материалы (355,9 млрд); услуги по снабжению паром и кондиционированию воздуха (219,5 млрд); посредничество в денежно-кредитной сфере (210,3 млрд); медицинские инструменты и оборудование (196,2 млрд); научные исследования (134 млрд); инженерно-техническое проектирование (126,7 млрд); нефтепродукты (123,7 млрд); покупка и продажа недвижимости (118,3 млрд).
А в топе заказчиков – Служба автомобильных дорог Крыма (сумма контрактов 152,1 млрд рублей), Минпромторг (102,6 млрд), Минздрав (82,4 млрд), Минобороны (76 млрд) и Топливно-энергетический комплекс Петербурга (71,9 млрд).
Но продавать государственным и бюджетным организациям можно что угодно – скрепки и булавки, школьные завтраки и больничное питание, пошив одежды и ремонт зданий, IP-телефонию и web-дизайн. И участвовать в госзакупках могут любая большая, средняя или маленькая компания, индивидуальный предприниматель или просто гражданин, если у них нет судимостей, налоговых долгов и аффилированности с заказчиком. Правда, для организации этого процесса от потенциального поставщика товаров и услуг потребуются определенные усилия, о которых «Профилю» рассказал управляющий партнер аудиторско-консалтинговой группы «АИП», эксперт по финансово‑правовой безопасности бизнеса Сергей Елин.
Для начала нужно обзавестись электронной подписью, зарегистрироваться на сайте госзакупок. «Во‑вторых, нужно постоянно мониторить торги, нужно готовить на них заявки. А это трудоемкий процесс, тут требуется штатный специалист или услуги на аутсорсинге, – говорит эксперт. – В‑третьих, обязательно нужно иметь свободные средства, потому что поставки в любом случае будут осуществляться в кредит».
То есть сначала нужно найти средства, чтобы закупить товар или выполнить работу, а потом ждать оплаты заказчиком. «И если сумма контракта большая, то эти средства тоже могут быть немаленькими. Авансом могут оплатить только 30% максимум, – предупреждает он. – Кроме того, понадобятся затраты на банковскую гарантию».
А еще понадобится терпение. «Буквально на днях один клиент мне рассказывал, что подал заявки на 120 конкурсов и случайно выиграл только один, – говорит Сергей Елин. – Год он этим занимался, но больше не хочет, хотя продукция у него качественная и конкурентоспособная, спросом на рынке пользуется». Эксперт отмечает, что в последнее время наметилась положительная динамика по участию малого бизнеса в госзакупках.
Правда, тут нужно сделать поправку на то, что многие крупные предприятия «мимикрируют» под малый бизнес, создавая ИП, чтобы получать налоговые льготы. «Кроме того, нельзя определить, идет ли речь о добросовестной конкуренции или там присутствуют «откаты» и прочие коррупционные составляющие, – добавил он. – Когда общаемся с предпринимателями или занимаемся судами по госзакупкам, видим, как много сложностей возникает в этой системе». Их действительно немало.
Как низко они пали
Демпинг – одна из самых распространенных жалоб предпринимателей на госзаказ. Критерием отбора контрактов для бюджетников часто становится самая низкая цена, и многим поставщикам приходится падать «ниже плинтуса», чтобы заполучить сделку, а отсюда и проблемы с неисполнением контрактов и неуплатой налогов, так как их нередко «оптимизируют», выплачивая сотрудникам зарплату в конвертах.
Именно на аукционах, где торг идет только по цене, и возникают проблемы с демпингом, подтверждает Сергей Елин. Но тут, что называется, палка о двух концах. «С одной стороны, демпинг положительно влияет на бюджет, так как оптимизируются расходы на закупку товаров и услуг, – говорит он. – Но с другой – качество их часто из-за этого страдает». Такое соревнование в ценах – нормальная конкуренция, считает член президиума общественной организации малого и среднего бизнеса «ОПОРА России» Юрий Савелов.
«Допустим, в техзадании на поставку труб сказано, какой у них должен быть определенный диаметр и определенная толщина стенки, – приводит пример эксперт. – Десять компаний, производящих такие трубы, конкурируют, соревнуются на тендере и опускают цены. Могут даже в минус уйти только для того, чтобы производство не остановить». А зарплату в конвертах платят все, у кого есть такая возможность, добавляет он: «Если вы хотите заплатить сотруднику 10 тыс. рублей, то государству вы должны будете отдать 49% налогами. А если фонд заработной платы 1 млн, то государству уйдет 500 тыс. Конечно, их пытаются сэкономить».
«В основе закупочного законодательства лежит принцип эффективного расходования государственных средств. Нормы закона направлены на то, чтобы качественные товары были поставлены по наилучшим ценам, – говорит Алексей Доценко. – Закупка в форме конкурса или аукциона позволяет заказчику задать все требования по качеству необходимого ему товара, услуги или работы. И, соответственно, заказчик выбирает победителя исходя из заданных параметров».
Замруководителя ФАС отмечает, что в федеральном законе о госзакупках «предусмотрены антидемпинговые меры, которые защищают заказчика от необоснованно заниженных цен, предлагаемых недобросовестными поставщиками». В свое время это стало одним из главных нововведений закупочной системы. Если поставщик снижает цены на 25% и ниже, закон предъявляет к нему определенные требования. В случаях, когда начальная максимальная цена контракта (НМЦК) больше 15 млн рублей, такой поставщик обязан предоставить полуторакратное обеспечение по такому контракту. А если цена меньше этой суммы, то он может дать такое же, полуторакратное, обеспечение либо предоставить документы, подтверждающие его добросовестность.
«Необходимо также отметить, что значительное снижение цены контракта может быть связано изначально с завышенной начальной (максимальной) ценой контракта, а не с недобросовестными действиями поставщика, – называет еще один возможный, легальный вариант такой ситуации Алексей Доценко. – Например, если взять строительные материалы, то их стоимость, например, в Москве и Московской области может отличаться в разы».
Никто никого не заставляет низко падать, уверяет гендиректор Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ), общественный омбудсмен по закупкам Сергей Габестро. «Есть проблема с тем, что некоторые участники заигрываются, начинают падать ниже своей рентабельности и попадают в неприятные ситуации, когда не исполняют эти контракты и попадают в реестр недобросовестных поставщиков, – поясняет он. – А кто их заставлял на кнопку давить и давать предложения ниже собственной рентабельности? Но многие уже научились нормально работать».
Роботизация картелей
Одной из главных проблем в сфере закупок является широкое распространение картелей, когда участники тендера определяют цену своих предложений соглашением, а не честной борьбой, рассказывает еще об одной болевой точке отрасли советник юридической фирмы «ЮСТ» Дмитрий Серегин. «Опасность таких соглашений заключается в том, что средства заказчика тратятся неэффективно, а тендер выигрывает организация, которая сделала менее выгодное предложение, – говорит он. – При закупках лекарственных средств и медицинской техники ценой такой неэффективности является жизнь и здоровье граждан».
Однако не стоит полагать, что в этих сговорах госзаказчик не замешан. Без договоренностей с его сотрудниками картель не будет эффективным, отмечает юрист. «В таких схемах главная задача – ограничить круг участников тендера и не допустить до реального участия в торгах неподконтрольные фирмы, – поясняет он. – Незначительное снижение первоначальной цены контракта уже само по себе должно обращать на себя внимание».
При этом картельный сговор шагает в ногу со временем, и в нем оказываются замешаны роботы. Первый такой случай был зафиксирован в октябре прошлого года, когда ФАС обнаружила «цифровой сговор» на медицинских аукционах. Несколько компаний заподозрили в использовании на торгах специального ПО, запрограммированного на поддержание максимальной цены на электронных торгах. Сумма начальных цен контрактов при этом составляла 145 млн рублей.
А в апреле этого года на том же самом попались еще две компании, которых ФАС заподозрила в нарушении закона о защите конкуренции поставщиков расходных материалов, реактивов и диагностических препаратов. Используемые ими роботы устанавливали лимиты снижения НМЦК на 0,5–1%. Этот сговор между компаниями был реализован на 49 аукционах на общую сумму около 100 млн рублей.
«В настоящее время ФАС России достаточно эффективно раскрывает картельные соглашения на торгах, используя преимущественно систему косвенных доказательств, – говорит Дмитрий Серегин. – Раскрываемости таких нарушений способствует система электронных торгов, и участники картеля, подавая заявки, фактически сами загружают в электронную систему доказательства наличия сговора».
К косвенным доказательствам картеля на торгах, по словам эксперта, относятся использование участниками торгов одного и того же IP-адреса или учетной записи при подаче заявок, оформление сертификатов электронных цифровых подписей, которыми подписываются документы заявки, на одно и то же лицо, заполнение электронных материалов заявки от имени разных компаний на одном и том же компьютере.
По заветам Остапа Бендера
Госзакупки – «это самая сложная и самая коррупционная схема», признал в интервью «Коммерсанту» в конце августа глава Счетной палаты Алексей Кудрин. «Самый главный вопрос в том, что никто в госучреждениях не отказался от своих прибылей по гос-контрактам, которые они получали последние пятнадцать лет», – подчеркивает Юрий Савелов. Никакие законы и препоны тут не действуют, считает эксперт и сравнивает госзакупки с персонажем Ильфа и Петрова Остапом Бендером, который знал 400 сравнительно честных способов отъема денег у населения.
«Как деньги пилили, так и пилят, – говорит он. – Это основа госзакупок. Есть 400 честных способов отъема денег у государства через тендерные закупки». Кстати, проект «За честные закупки» Общероссийского народного фронта (ОНФ) недавно анонсировал выпуск пятого издания материалов о «серых» схемах госзакупок «Серая книга 2. Картели». А первое издание, выпущенное в 2015 году, называлось «Серая книга Остапа Бендера».
«Скажем, госорганизации производят закупки на 100 млн рублей, – приводит условный пример того, как распределяются контракты, Юрий Савелов. – Пару лет назад эти 100 млн могли выиграть одна-две компании. И никто не разбирался, ни что это за компании, ни по каким ценам у них закупаются товары и услуги. Сейчас ситуация складывается немного по-другому. 90–95% выигрывают одна-две компании, а 5 млн (из этих ста) делится на 10–12 компаний – кому 300 тыс., кому 500 тыс., кому 600 тыс. рублей. А в этих 90–95% опять все пилится и растаскивается. И каждый, кто разыгрывает тендер, смотрит, насколько у него пополнится карман». Это бич не только России, но и всего мира, отмечает эксперт. «Избавиться от этой проблемы вообще, во всем мире, нельзя. Только в одной стране эта проблема составляет 3%, в другой – 10%, а у нас – 90%», – говорит он.
Два года назад федеральное правительство увеличило долю закупок, которые госкомпании должны отдавать на откуп малому бизнесу, до 15% от общей суммы контрактов. Благодаря этому предпринимателям и удается получить маленький кусочек от разыгрываемого пирога. «Полтора года назад разыгрывался тендер на сумму под 2 млрд рублей, – рассказывает Юрий Савелов, ссылаясь на свой опыт. – На 1,8 млрд выиграли две компании, а 200 млн поделили между собой 18 компаний. То есть те, «кому надо», выигрывают львиную долю по тем ценам, «по которым надо». А все остальное – малому бизнесу».
Но ведь каждый может и несколько компаний открыть, рассуждает эксперт. «Одна будет большая, а две других – маленькие, и все они будут тендеры выигрывать, – продолжает он. – Способов «допустить своих» много, никуда они не делись. И от своих денег не только никто не отказался, но даже со взятки могут еще и налог заплатить, а взятку «попилить». Конечно, все теперь начинают бояться, действуют осторожно, но выкручиваться умеют».
А если кто-то протаскивает на аукцион «своих», то жертвой такого сговора может оказаться добросовестное предприятие, заявившее свое предложение на этот тендер. Заранее проверить, что на самом деле представляет собой выставленный на аукцион заказ, порой бывает практически невозможно, и непрозрачность техзаданий заказчика – еще одна большая беда, говорит Сергей Елин.
«Даже мы, как аудиторы, информацию о предприятии-заказчике, его бухгалтерском балансе можем получить только из общих открытых источников, само предприятие нам информацию не дает, – говорит он. – Получается, что цену на поставляемые товары или услуги приходится брать с потолка, да еще и падать в цене, так как присутствует демпинг. Это если говорить о добросовестной конкуренции, а не о ситуациях, когда кто-то кого-то протаскивает. Из-за того, что заказчик не дает информации, получается, что он вроде и не ограничивает возможность участия в тендере, но подрядчикам нет никакой целесообразности лезть в него вслепую».
Те, кто все-таки решил влезть в такой тендер, сильно рискуют. «К сожалению, часто бывает так, что победитель тендера определяется заранее, – говорит эксперт. – А прикрывается это все в том числе непрозрачностью закупок, исходной информации, деталей техзадания». На примере одного случая из своей практики он описал возможные последствия.
«Предприятие выиграло конкурс, однако в конкурсной документации было сказано, что детальная информация по требованиям к товару будет представлена в течение трех дней после заключения договора, – рассказал он. – Поставщик закупил товар на 20 млн рублей, но потом выездная комиссия заказчика, проверяющая готовность товара к отгрузке, придралась по мелочам к этому товару, и контракт был расторгнут в одностороннем порядке». Подозрение что протащили «своих», было, но доказать это сложно. Итог для предприятия печальный.
Одностороннее расторжение контракта означает, что заказчик потребует компенсации от банка, выдавшего гарантию, а тот впоследствии взыщет эти деньги с поставщика. «Кроме того, это предприятие включается в список недобросовестных поставщиков, – продолжает эксперт. – Это означает табу на все предстоящие поставки в течение двух лет, и это катастрофические последствия для организации. До сих пор она судится, пытаясь доказать участие в тендере недобросовестного конкурента и неправомерность наложения штрафов. Плюс ко всему так и остается непонятным, что делать с товаром, который организация уже закупила». А ведь многие предприятия берут кредиты, чтобы закупить товар. «Те, кто сталкивался с такой или подобными ей проблемами, десять раз подумают, стоит ли вообще ввязываться в тендеры, где конкуренция недобросовестна, где протаскивают «своих», – заключил эксперт.
Обжалованию подлежит
И этим проблемы госзакупок не исчерпываются. Еще несколько наиболее часто встречающихся нарушений перечислил Алексей Доценко. В частности, к ним относятся случаи, когда в один лот объединяют работы, для выполнения которых требуется лицензия, и работы, для которых она не нужна.
Заказчики могут установить запрет на привлечение субподрядчиков, хотя наложение таких ограничений, по сути, является вмешательством в хозяйственную деятельность предприятия. А госкомпании грешат тем, что могут ограничить список банков, в которых можно получить банковскую гарантию для подачи заявки и обеспечения обязательств по договору.
Кроме того, могут потребовать наличия у поставщиков определенного оборудования и материалов в собственности, а также числа сотрудников в штате, что тоже считается распространенным нарушением. Могут еще запросить информацию и документы, которые в заявке на аукцион указаны не были. «Такие запросы информации несут в себе коррупционные риски, так как могут осуществляться не в равной степени в отношении всех участников закупки, а также привести к необоснованным отклонениям участников закупок», – поясняет Алексей Доценко.
Однако любой, кто, ознакомившись с техническим заданием тендера, считает, что оно уменьшает конкуренцию, нарушает его права, вправе такое задание обжаловать, напоминает Сергей Габестро. «Этим нормальные производители и занимаются, – говорит он. – Все инструменты для этого существуют».
Участник закупки вправе обратиться в ФАС с жалобой на действия заказчика, нарушающие его права, говорит Алексей Доценко. «Такая жалоба рассматривается в кратчайший срок (5 рабочих дней), а заказчику в случае нарушения выдается предписание об устранении нарушений, – поясняет замглавы ведомства. – Кроме того, с жалобой на проведение закупки может обратиться и любой гражданин РФ. Такое право закреплено в Конституции».
Жаловаться можно и в прокуратуру, которая занимается проверкой исполнения законодательства о госзакупках, добавляет адвокат адвокатской конторы «Бородин и партнеры» Наталья Панарина. «В первую очередь проверяется отсутствие признаков хищения денежных средств, необоснованное завышение цены контракта, невыполнение соответствующих работ, как пример, строительство или реставрация несуществующих объектов, – поясняет она. – Выявление данных обстоятельств является основанием для направления прокурором материалов проводимой проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании».
Смысл жаловаться в ФАС и в правоохранительные органы есть, соглашается Сергей Елин. «Многие так и поступают, но доказать коррупционную схему очень сложно», – говорит он. С этим солидарен и Дмитрий Серегин. Например, жалобы на картельный сговор, по его словам, как правило, заканчиваются административной ответственностью для нарушителей, «поскольку применению уголовного наказания препятствует ряд организационных и юридических причин». «К их числу можно отнести необходимость доказывания размера причиненного ущерба или преступного дохода в отсутствие реально применимых методик расчета этих сумм», – добавил адвокат.
Продолжение читайте в свежем номере журнала "Профиль" №37-2018
0
44.25
